- 2026. szeptember 29.
Szeptember 3-án a CEU-ban találkoztak a hazai fogyatékosügyi mozgalom és a látássérült embereket képviselő szervezetek képviselői a Közélet Iskolája által szervezett programon. A találkozó célja az volt, hogy a résztvevők...
Társaság a Szabadságjogokért – Közélet Iskolája – Civil Kollégium Alapítvány
– Unhack Democracy – Magyar Helsinki Bizottság
Az elnyomó rezsim után a demokrácia valódi újjáépítése nem merülhet ki a demokratikus intézmények helyreállításában: olyan demokratikus kultúrára is szükség van, amelyben az emberek magukénak érzik a demokráciát és annak intézményeit, és tudják és akarják is használni ezeket. A részvételi alkotmányozási folyamat ennek a demokratikus kultúrának az alapjait teheti le egy szélesebb állampolgári részvételi intézményrendszer és eszköztár részeként.
Egy új alkotmány megalkotása lehetőséget teremt arra, hogy Magyarország lezárja az Alaptörvény elfogadásával kezdődő időszak egyik alapvető problémáját. Az Alaptörvény megalkotását nem előzte meg valódi, széles körű társadalmi és politikai részvétel, ezért kezdettől hiányzott mögüle az a széles társadalmi elfogadottság, amelyre egy alkotmánynak szüksége van. Az új alkotmány ne szenvedjen ugyanebben a hibában!
Ezért a részvételi alkotmányozási folyamat célja és tétje nem csak az új, széles társadalmi elfogadottságú alkotmány elkészítése és elfogadása. Hanem egy tanulási folyamatnak egy fontos állomása, amelynek során az állampolgárok, a politikusok és az intézményrendszer is képessé válik a valóban és hosszú távon is demokratikus működésre.
Ehhez olyan alkotmányozási folyamatra van szükség, amelyben a polgárok nem pusztán a folyamat végén, egy már elkészült szövegről mondhatnak véleményt, hanem akkor is részt vehetnek, amikor az alapvető alkotmányos választások még nyitottak. A társadalmi részvétel lehetőséget ad arra, hogy az alkotmányozás során a társadalomban jelen lévő különböző tapasztalatok, érdekek és értékválasztások megjelenjenek és ütközzenek, és ezáltal megalapozottabb döntések szülessenek. Egy széles körű részvételre épülő folyamat egyúttal hozzájárulhat az alkotmányos kérdések társadalmi megértéséhez és egy olyan alkotmányos kultúra kialakulásához, amelyben az alkotmány közös ügy. A társadalmi részvétel így annak egyik feltétele, hogy az új alkotmányt a politikai közösség széles köre a sajátjának tekinthesse, és ne váljon az Alaptörvényhez hasonlóan tartós politikai és társadalmi elutasítás tárgyává.
A széles körű és valódi társadalmi részvétel nemcsak a társadalom, hanem a kormány és a politikai döntéshozók érdeke is. A részvétel nem a kormány mozgásterét csökkenti, hanem az új alkotmány társadalmi legitimációját, elfogadottságát és hosszú távú stabilitását erősíti. Egy inkluzív, átlátható folyamat hozzájárulhat ahhoz is, hogy a választópolgárok jobban bízzanak az intézményekben, és az új alkotmányt ne pusztán egy politikai ciklushoz, hanem szélesebb társadalmi megegyezéshez kössék.
A társadalmi részvétel ugyanakkor sokféleképpen szervezhető meg. A nyilvános konzultációktól és szakmai egyeztetésektől a reprezentatív vagy deliberatív részvételi formákig számos módszer alkalmazható, és ezek megfelelő kombinációjának kialakítása önálló feladat. Az alkotmányozás és az abban való társadalmi részvétel alapvető eljárási kereteit azonban előzetesen törvényben kell rögzíteni. Ez biztosíthatja, hogy a folyamat alapvető szabályai ne az alkotmányozás közben, az aktuális politikai érdekekhez igazodva legyenek alakíthatók, hanem előre meghatározott és számonkérhető keretet adjanak az alkotmányozásnak.
A következőkben azokat az elvárásokat fogalmazzuk meg, amelyeknek az alkotmányozás eljárási kereteit meghatározó törvénynek a társadalmi részvétel garanciáinak szabályozása során meg kell felelnie ahhoz, hogy a társadalmi részvétel az alkotmányozási folyamat érdemi része legyen. Ezek tehát olyan minimumsztenderdek, amelyeknek álláspontunk szerint a részvételi folyamatnak meg kell felelnie, akármilyen konkrét intézményes formát válasszon is ki az alkotmányozó többség.
Mindez megfelelő időt igényel az alkotmányozási folyamat megtervezésére is. Egy új alkotmány megalkotásakor az egyik legfontosabb feladat annak kialakítása, hogy milyen intézményi és eljárási keretek között, milyen szakaszokon keresztül és milyen társadalmi részvétellel jut el az ország az alkotmány elfogadásáig. Ennek szabályait ezért nem indokolt az alkotmányozás mielőbbi megkezdése érdekében elhamarkodottan kialakítani. Elképzelhető olyan többlépcsős megoldás is, amelyben 2026 őszén az első törvény csak a folyamat megtervezésének kereteit, céljait és felelőseit rögzíti, majd ennek alapján, megfelelő részvétellel készítik elő és fogadják el a részletes eljárási rendet tartalmazó törvényt, és csak ez után kezdődik meg maga az alkotmányozási folyamat. A lényeg, hogy az alkotmányozás megkezdését megelőzze a rá vezető út kellően átgondolt, nyilvános és számonkérhető szabályainak kialakítása.
A korábbi polarizációval szemben a bizalmat, szolidaritást és a társadalmi párbeszédet középpontba helyező részvételi alkotmányozási folyamat fontos mérföldköve lehet az új demokratikus politikai kultúra felépítésének. Ugyanígy, ha nem tudja betölteni ezt a szerepet, akkor a demokratikus pillanatot elszalasztva az állampolgárok további bizalomvesztéséhez, és a közügyektől való elfordulásához is vezethet. Ezért fogalmazzuk meg azokat a törvényi kereteket, amelyek egy valódi részvételi folyamatnak elengedhetetlen alapjait adják.
A törvénynek olyan eljárási keretet kell teremtenie, amely meghatározza a részvétel helyét az alkotmányozás egyes szakaszaiban, összekapcsolja azt a közjogi döntési pontokkal, és biztosítja, hogy a társadalmi vélemények ténylegesen eljuthassanak a döntéshozatalig. Ennek alapvető garanciáit a törvénynek kell rögzítenie, hogy a részvétel ne legyen politikai belátás szerint alakítható vagy kiüresíthető. A következő ajánlások ezeket a törvényi garanciákat fogalmazzák meg.
A törvény határozza meg az alkotmányozás fő szakaszait, az azokban eljáró intézményeket, valamint azt, hogy mely döntési pontokat milyen társadalmi részvételi szakasznak kell megelőznie. A törvény biztosítsa, hogy a társadalmi részvétel az alkotmányozás több szakaszában, az érdemi döntések meghozatala előtt történjen, és azt is, hogy a részvételi folyamat alakítására és a megvitatandó kérdések meghatározására a polgárok és szervezeteik érdemi hatással legyenek. A törvény azt is határozza meg, hogy mely témákban milyen mértékben határozza meg a részvételi folyamatok eredménye az alkotmány tartalmát.
Az alábbiak nem további elvárások, hanem példák arra, hogy a fenti követelmény milyen szabályozási eszközökkel teljesíthető. A törvény más, az elvárást megfelelően érvényesítő megoldásokat is választhat. Előírhatja például, hogy az alkotmányozás fő tartalmi kérdéseit csak egy előzetes társadalmi részvételi szakasz lezárása után lehessen meghatározni; az első normaszöveg csak az ezekről folytatott társadalmi vita és az annak eredményeiről készült nyilvános összefoglaló elkészülte után legyen közzétehető; az alkotmánytervezet parlamenti benyújtásának pedig feltétele legyen a tervezetről folytatott társadalmi egyeztetés lezárása és az annak eredményeit bemutató jelentés csatolása.
A törvény biztosítsa, hogy az alapvető alkotmányos kérdések ne legyenek lezárhatók az azokról folytatott társadalmi részvételt megelőzően, és a részvételre olyan időpontban kerüljön sor, amikor még valós alternatívák állnak fenn. A részvételi folyamat megindításakor egyértelműen meg kell határozni, mely kérdések nyitottak, és a részvétel eredménye milyen döntéseket befolyásolhat.
E követelmény teljesítését szolgálhatja például a még nyitott kérdések jegyzékének közzététele; az egyes kérdésekben több valós alternatívát bemutató vitaanyag készítése; valamint annak előírása, hogy az alkotmányozó szerv csak a társadalmi részvétel lezárását követően hozhasson olyan döntést, amely valamely alternatíva mellett elkötelezi a további szövegezést.
A törvény biztosítsa a társadalmi részvételt legalább az alkotmányozás napirendjének és fő kérdéseinek meghatározásában, az alapvető alkotmányos választások megvitatásában és az elkészült normaszöveg véleményezésében. A törvény e különböző funkciókhoz igazodó részvételi formák alkalmazását írja elő.
E különböző funkciókhoz eltérő részvételi eszközök rendelhetők. Az alkotmányozás napirendjének kialakítását szolgálhatja például nyitott írásbeli javaslattétel, helyi vagy országos konzultációs fórum, illetve reprezentatív felmérés. Az alapvető alkotmányos választások megvitatására alkalmazhatók tematikus konzultációk, deliberatív polgári fórumok, állampolgári gyűlés vagy egyes alternatívákról szóló strukturált online és személyes véleménynyilvánítás. Az elkészült normaszöveg véleményezését szolgálhatja a tervezet nyilvános kommentálása, írásbeli észrevételek benyújtása, valamint szakmai és érintetti meghallgatások. A folyamat végén a polgárok közvetlen döntéshozói szerepet is kaphatnak, például az elkészült alkotmány megerősítéséről tartott népszavazással; ez azonban más funkciót tölt be, mint az alkotmány tartalmának kialakítását megelőző részvételi formák.
A törvény írja elő a társadalmi részvétel eredményeinek dokumentálását, nyilvánosságra hozatalát és érdemi feldolgozását. Minden érdemi részvételi szakasz lezárását követően, a következő döntési szakasz megkezdése előtt nyilvános jelentésben kell bemutatni a felmerült főbb álláspontokat, azok figyelembevételének módját, valamint az alkotmányozók lényeges tartalmi választásainak indokait.
E követelmények teljesítését szolgálhatja például annak előírása, hogy a beérkező javaslatokat egységesen nyilvántartsák és témák szerint feldolgozzák; az alkotmánytervezethez vagy annak egyes változataihoz olyan indokolás készüljön, amelyből követhető, hogy a társadalmi részvétel során felmerült álláspontok hogyan kapcsolódnak a meghozott tartalmi döntésekhez; a széles körben támogatott vagy a folyamat során meghatározott jelentőségű társadalmi javaslatok elvetését külön indokolják; valamint a társadalmi részvétel eredményeiről készült jelentést a szövegező vagy döntéshozó testület a következő döntési szakasz előtt formálisan megtárgyalja.
A törvény határozzon meg megfelelő minimális időtartamokat az egyes részvételi szakaszokra, az információk megismerésére, a társadalmi vitára, az eredmények feldolgozására és az újabb tervezetek megismerésére. A törvényi határidők biztosítsák, hogy az alkotmányozás ütemezése igazodjon az érdemi társadalmi részvétel időigényéhez.
E követelmény teljesítését szolgálhatja például, ha a törvény előre rögzített ütemtervhez köti az alkotmányozást, és kizárja annak egyoldalú felgyorsítását, illetve a részvételi szakaszok összevonását vagy párhuzamosítását. A törvény kötelező várakozási időt írhat elő egyes közjogi mérföldközök között, például a társadalmi részvétel eredményeiről szóló jelentés közzététele és az annak alapján átdolgozott tervezetről való döntés, illetve az alkotmánytervezet parlamenti benyújtása és érdemi tárgyalásának megkezdése között.
A törvény hozzon létre olyan független és plurális mechanizmust, amely érdemi szerepet kap a társadalmi részvétel megtervezésében, lebonyolításában és ellenőrzésében. A törvény határozza meg a részvétel témáinak és módszereinek meghatározásáért, a kérdések és tájékoztató anyagok összeállításáért, a deliberatív eljárások résztvevőinek és szakértőinek kiválasztásáért, valamint az eredmények összesítéséért és értékeléséért felelős szereplőket. Szabályozza kiválasztásuk módját, összetételük pluralizmusának és szakmai függetlenségének garanciáit, összeférhetetlenségi szabályaikat és működésük nyilvánosságát.
E követelmények teljesítésének egyik lehetséges intézményi megoldása, hogy a társadalmi részvétel megtervezését és lebonyolítását az alkotmány szövegezéséért és elfogadásáért felelős politikai szervektől elkülönült testület végzi, amelynek összetételében civil szervezetek, egyetemek, szakmai szervezetek és más társadalmi intézmények képviselői is helyet kapnak. Az egyes feladatok szervezetileg is elválaszthatók: a részvételi módszerek kialakítása független szakmai szereplőkre, a deliberatív fórumok résztvevőinek kiválasztása véletlenszerű vagy rétegzett kiválasztást végző külső szervezetre, a társadalmi vélemények összegyűjtése és rendszerezése pedig erre létrehozott független szakmai egységre bízható.
A törvény írja elő olyan részvételi módszerek alkalmazását, amelyek alkalmasak a társadalom különböző csoportjainak tényleges bevonására, és ellensúlyozzák a részvételben jelentkező önszelekciót és egyenlőtlenségeket. Külön szabályozza az alulreprezentált, marginalizált és egyes alkotmányos döntések által sajátosan érintett csoportok elérésének és részvételének garanciáit, valamint a részvétel akadálymentességét és hozzáférhetőségét. A részvételnek biztosítania kell a politikai és világnézeti pluralizmust is: a folyamat kialakítása nem vezethet ahhoz, hogy valamely jelentős politikai vagy társadalmi csoport álláspontja kiszoruljon az alkotmányozás társadalmi vitájából.
E követelmények érvényesítését szolgálhatja például egyes részvételi fórumokon a résztvevők véletlenszerű, majd demográfiai és területi szempontok szerint rétegzett kiválasztása, amely a nyílt jelentkezésből fakadó önszelekciót is ellensúlyozza; a részvételhez szükséges utazási, gyermekfelügyeleti vagy más költségek megtérítése és a részvételért járó díjazás; helyi részvételi fórumok szervezése az ország különböző településein; valamint olyan toborzási és megszólítási csatornák alkalmazása, amelyek az alkotmányozást támogató és azzal kritikus vagy szemben álló politikai-társadalmi közegeket egyaránt elérik.
A törvény írja elő, hogy a társadalmi részvételt követően az alkotmánytervezetben végrehajtott lényeges tartalmi változtatásokat az elfogadás előtt ismételten társadalmi vitára kell bocsátani. Ez a kötelezettség terjedjen ki a parlamenti eljárás során előterjesztett és elfogadni kívánt olyan módosításokra is, amelyek korábban nem képezték érdemi társadalmi részvétel tárgyát.
E követelmény érvényesítését szolgálhatja például az egymást követő tervezetváltozatok összehasonlítható formában történő közzététele és a módosítások tartalmát, indokát és eredetét bemutató változásjegyzék készítése. A lényeges változtatások azonosítását szolgálhatják előre meghatározott szempontok – például új alkotmányos intézmény bevezetése, valamely alapjog tartalmának vagy korlátozhatóságának érdemi megváltoztatása, illetve a hatalmi ágak közötti viszony átrendezése –, valamint olyan eljárás, amelyben a módosítás előterjesztőjének nyilatkoznia kell arról, hogy a javaslat érint-e korábban társadalmi vitára nem bocsátott lényeges kérdést.
A törvény teremtse meg annak feltételeit, hogy a részvétel minden szakaszában közérthető, széles körben és akadálymentesen hozzáférhető, tényszerű és kiegyensúlyozott információ álljon rendelkezésre az alkotmányozás folyamatáról, a megvitatott kérdésekről és a valós alternatívákról. A törvény szabályozza a tájékoztató anyagok elkészítésének, szakmai és pluralitási ellenőrzésének, közzétételének és terjesztésének rendjét.
E követelmények teljesítését szolgálhatja például az alkotmányozást végigkísérő, önálló alkotmányos ismeretterjesztési program; az egyes vitára bocsátott kérdések alternatíváit és következményeit bemutató közérthető és akadálymentesített háttéranyagok, magyarázó kiadványok és fogalomtárak készítése; valamint ezek televíziós, rádiós, online és helyi csatornákon történő terjesztése. A tájékoztató anyagok elkészítésébe és ellenőrzésébe egyetemek, civil szervezetek és eltérő szakmai álláspontot képviselő szakértők vonhatók be. A szabályozás mindezt konkretizálhatja a tájékoztatásért és az alkotmányos ismeretterjesztésért felelős szereplők kijelölésével, a szükséges erőforrások biztosításával, valamint a tájékoztató anyagok kiegyensúlyozottságát és szakmai ellenőrzését szolgáló eljárások meghatározásával.
A törvény írja elő az alkotmányozási folyamat dokumentumainak, a részvételi folyamat szabályainak és módszertanának, a részvétel alapjául szolgáló háttéranyagoknak és adatoknak, a beérkezett társadalmi inputnak, az összesítés és feldolgozás módszertanának és eredményeinek, valamint az ezek alapján meghozott döntéseknek a folyamatos és könnyen hozzáférhető nyilvánosságát. A törvény zárja ki, hogy az alkotmányozás előkészítésével és a társadalmi részvétellel összefüggő adatok nyilvánosságát döntés-előkészítő jellegükre hivatkozva korlátozzák.
E követelmények érvényesülését szolgálhatja például az alkotmányozási folyamat részletes roadmapjének előzetes közzététele, amelyből megismerhetők annak tervezett szakaszai, döntési pontjai, ütemezése, az egyes szakaszokban eljáró szereplők és a társadalmi részvétel tervezett formái. A roadmap későbbi módosításait és azok indokait ugyancsak nyilvánosságra lehet hozni. Az alkotmányozás teljes dokumentációja egyetlen, erre a célra létrehozott nyilvános online felületen, egységes rendszerben, akadálymentesített, kereshető és letölthető formában hozzáférhetővé tehető, ideértve például az ülések napirendjeit, jegyzőkönyveit és felvételeit. A szabályozás meghatározhatja a közzététel határidejét és formátumát, a dokumentumok tartós hozzáférhetőségének és archiválásának módját, valamint az egyes adatkörök közzétételéért felelős szereplőket.
A törvény írja elő a társadalmi részvételi folyamat független, előre meghatározott és nyilvános szempontok szerinti értékelését. Az értékelés terjedjen ki arra, hogy a részvétel megfelelt-e a törvényi és előre meghatározott módszertani követelményeknek, biztosította-e a tényleges és inkluzív részvételt, valamint a részvétel eredményeit a döntéshozók a meghatározott módon vették-e figyelembe. Az értékelés célja a részvételi folyamat működésének feltárása és nyilvános értékelhetőségének elősegítése; az értékelő megállapításai önmagukban nem érintik az alkotmányozási folyamat érvényességét vagy folytathatóságát. Az értékelés és az annak alapjául szolgáló adatok legyenek nyilvánosak.
Az értékelést végezheti például az alkotmányozásban és a részvételi folyamat lebonyolításában részt nem vevő független kutató- vagy szakmai testület. Az értékelés alapjául szolgálhatnak a résztvevők összetételére és lemorzsolódására vonatkozó adatok, a részvételi események dokumentációja, résztvevői kérdőívek, a beérkezett javaslatok és azok további sorsának vizsgálata, valamint annak összevetése, hogy a tényleges folyamat mennyiben felelt meg az előzetesen közzétett roadmapnek és módszertannak. Az értékelés történhet az egyes nagyobb részvételi szakaszok lezárásakor is, így annak megállapításai még a folyamat következő szakaszának kialakításakor felhasználhatók. A szabályozás meghatározhatja az értékelő kiválasztásának módját, az értékelés időpontjait, a vizsgálandó indikátorokat és az értékelő számára hozzáférhető adatok körét. A független értékelés mellett a folyamat dokumentumainak és adatainak nyilvánossága lehetővé teheti, hogy civil szervezetek, kutatók, résztvevők és más társadalmi szereplők saját szempontjaik szerint is értékeljék a részvételi folyamatot.
A törvény biztosítsa az alkotmányozási folyamatra előírt részvételi és eljárási követelmények kikényszeríthetőségét, és határozza meg az ennek ellenőrzésére jogosult független szervet és az eljárási követelmények megsértésének jogkövetkezményeit. A jogkövetkezmények igazodjanak a jogsértés súlyához; az alkotmányozás következő döntési szakaszába való továbblépést azok a lényeges jogsértések akadályozzák, amelyek miatt az adott részvételi szakasz nem tölthette be a törvényben meghatározott funkcióját. A szabályozás tegye lehetővé, hogy az eljárási hiányosságok még az alkotmányozási folyamat során felismerhetők és orvosolhatók legyenek.
Az ellenőrizhetőség és az eljárási követelmények megsértésének jogkövetkezményei többféleképpen biztosíthatók. A szabályozás létrehozhat olyan független kontrollmechanizmust, amely megállapíthatja az eljárási követelmények megsértését, előírhatja a hiányosságok kijavítását, vagy súlyos jogsértés esetén megakadályozhatja a következő döntési szakasz megkezdését. Az ellenőrzés kezdeményezésére jogosultságot kaphatnak a részvételi folyamat résztvevői, civil szervezetek vagy meghatározott számú választópolgár is. A visszaélésszerű blokkolás megelőzését szolgálhatja az ellenőrzésre irányuló eljárás szoros határidőkhöz kötése és annak kizárása, hogy az ellenőrzés kezdeményezése önmagában felfüggessze az alkotmányozási folyamatot.
Az alkotmányozás eljárási kereteit meghatározó törvényjavaslatot és annak valamennyi érdemi háttéranyagát olyan időpontban kell nyilvánosságra hozni, amely elegendő időt biztosít a javaslat megismerésére, szakmai és társadalmi megvitatására, valamint a vélemények érdemi figyelembevételére a parlamenti döntéshozatal előtt. A törvényjavaslat elfogadásának menetrendje igazodjon az érdemi egyeztetés időigényéhez. A törvényjavaslat parlamenti tárgyalását és elfogadását széles körű, nyilvános társadalmi és szakmai egyeztetés előzze meg. Az egyeztetés terjedjen ki különösen az alkotmányozásban való társadalmi részvétel szabályaira és garanciáira. Az egyeztetés eredményeit nyilvánosságra kell hozni, a lényeges felvetésekre érdemi választ kell adni, és megfelelő időt kell biztosítani arra, hogy azok alapján a törvényjavaslat módosítható legyen.
Releváns ajánlások
IDEA: Practical Considerations for Public Participation in Constitution-Building (2021) https://www.idea.int/sites/default/files/2023-02/practical-considerations-public-participation-in-constitution-building.pdf
OECD Guidelines for Citizen Participation Processes (2022) https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2022/09/oecd-guidelines-for-citizen-participation-processes_63b34541/f765caf6-en.pdf
Venice Commission Opinion on Three Legal Questions Arising in the Process of Drafting the New Constitution of Hungary, CDL-AD(2011)001 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)001-e
Venice Commission Report on Constitutional Amendment, CDL-AD(2010)001 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)001-e
Compilation of Venice Commission Opinions and Reports on Constitutional Provisions for Amending the Constitution, CDL-PI(2023)012 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2023)012-e
Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning Constitutional Amendment, CDL-PI(2025)011 https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-PI(2025)011-e
OSCE/ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) https://odihr.osce.org/odihr/558321
